Osmanlı Devleti’nden Cumhuriyet Türkiye’sine devrolunan en önemli kurumlardan biri 1862’de Fransız modeli örnek alınarak kurulan, Maliye Nezareti’ne bağlı olup, o günkü adıyla Divan-ı Muhasebat olan Sayıştay’dır. Kuruluşu ile başkanlığına Ahmed Vefik Paşa’nın getirildiği Divan-ı Muhasebat, “maliye” ve “muhakeme” adlı iki daireden oluşmaktaydı. Bu anlamda Sayıştay, daha kuruluşunda hem kamu harcamalarını denetleyen hem de denetim sonuçlarını yargılayan tarihî bir kurum olarak biçimlenmiştir.
Bilindiği gibi zamanla kamu yönetimi anlayışı değişmiş ve bu yapıya uygun denetim ve sorumlulukların hukuki çerçevesi farklılaşmıştır. Bu anlayış ile bunun yarattığı hukuki literatür de yeniden tanımlanmış; hesap verme sorumluluğu kavramsal olarak gündeme girmiş ve bunun hukuki dayanakları genişletilmiştir. İşte Sayıştay, tam da bu bağlamda oluşan hukuki yapının temelini oluşturan önemli bir kurumdur. 1998-2001 yılları arasında Sayıştay Başkanlığı yapmış olan Prof. Dr. Kâmil Mutluer, Prof. Dr. Erdoğan Öner ve Arife Coşkun’un hazırladıkları bu çalışma Sayıştay’ın tarihinden başlayarak, kurumun hukuki yapısını, teşkilat yapısını, denetim ve yargılama görevi ile TBMM ilişkilerini incelemektedir.

Önsöz

Giriş

 BİRİNCİ BÖLÜM Sayıştay Tarihi
Osmanlı İmparatorluğu Kamu Mali Yönetimine Hâkim Olan Esaslar
Osmanlı Bütçeleri
Osmanlı Devlet Muhasebe Sistemi
Tanzimat Öncesi Mali İdare Birimleri (Bâbı-Defteri Kalemleri)
Taşra Maliye Teşkilâtı
Tanzimat Dönemi Düzenlemeleri
Tanzimat Öncesi Malî İdarede Yapılan Düzenlemeler
Tanzimat Fermanı’nın Öngördüğü Malî Düzenlemeler ve Müesseseler
Meclis-i Muhasebe-i Maliye
Meclis-i Maliye ve Meclis-i Muhasebe
Meclis-i Ali-i Hazain
Taşra Malî İdaresi
Vilâyet Defterdarlıkları: Taşra Mali İdaresinin Kurulması
Tanzimat Döneminde Bütçe Birliği ve Disiplinini Sağlamak İçin Yapılan Düzenlemeler
Rûmî (Malî) Takvimin Uygulanmaya Başlaması
Bütçe ve Kesin Hesabın Hazırlanmasına İlişkin Düzenlemeler ve İlk Bütçenin Hazırlanması
1855 Tarihli Hazine-i Celile’nin Muvazene Defteri’nin Suret-i Tanzimine Dair Nizamname
1874 Tarihli Devlet-i Âliye’nin Bütçe Nizamnamesi
Batılı Anlamda İlk Devlet Bütçesi (1863-1864 Bütçesi)
Divan-ı Muhasebat’ın (Sayıştay’ın) Kurulması
Bütçe Hakkının Elde Edilmesi ve Uygulaması
Çağdaş Bütçe İlkelerinin Tesisi ve Muhasebe-i Umumiye Kanunu
İlk Çağdaş Bütçe (1909 Mali Yılı Bütçesi)
İlk Kamu Mali Yönetimi İle İlgili Esaslar: Muhasebe-i Umumiye Kanunu
Gider Kanunlarının (Harcama Mevzuatının) Oluşturulması Çalışmaları
Devlet Muhasebesi ile İlgili Gelişmeler
Cumhuriyet Dönemi Düzenlemeleri
Muhasebe-i Umumiye (Genel Muhasebe) Kanunu
Cumhuriyet Döneminde Divan-ı Muhasebat (Sayıştay)
1924 Anayasası ve 2514 Sayılı Divan-ı Muhasebat Kanunu
832 Sayılı Sayıştay Kanunu
Yeni Kamu Mali Yönetimi ve Sayıştay
Dünyada Kamu Mali Yönetimi Alanındaki Gelişmeler
Genel Olarak 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ve Getirdiği Yenilikler
Bütçe Sınıflandırması ve Devlet Muhasebesinde Getirilen Yenilikler
Sayıştay ve TBMM Denetimi
6085 Sayılı Yeni Sayıştay Kanunu

 İKİNCİ BÖLÜM Sayıştay Hakkında Genel Bilgiler
Dünyada Yüksek Denetim Kuruluşlarının Organizasyon Çeşitleri
Organizasyon Yapısı
Ofis Tipi Sayıştaylar
Kurul Tipi Sayıştaylar
Sayıştayların Özellikleri
Sayıştay’ın Hukuki Durumu
Yargı Kolu Kavramı ve Mahkemelerin Bağımsızlığı
Yargı Kolu Kavramı
Mahkemelerin Bağımsızlığı
Sayıştay’ın Hukuki Durumunun Değerlendirilmesi
Anayasa Mahkemesi’ne Bireysel Başvuru
Anayasa Mahkemesi'ne Bireysel Başvuru Konusunda Genel Bilgiler
Bireysel Başvuruyu Düzenleyen Hukuki Normlar
Bireysel Başvurunun Konusu
Bireysel Başvuru Yoluna Gidebilecek Kişiler
Sayıştay Kararları ve Bireysel Başvuru
Sayıştay’ın Hukuki Durumu
Sayıştay Kararlarının Bireysel Başvuruya Konu Olup Olamayacağı
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun Sayıştay ile İlişkisi
Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu'nun Sayıştay Kanunu Bağlamında Getirmiş Olduğu Başlıca Yenilikler
5018 Sayılı Kanun'un Sayıştay Denetimine ve Hesap Yargısına İlişkin Hükmü
5018 Sayılı Kanun ile Sayıştay Arasındaki Kamu Zararı İlişkisi
Mali Yargı
Mali Yargı Kavramı
Vergi Uyuşmazlıklarının Çözümü Konusunda İleri Sürülmüş Olan Görüşler ve Dünyadaki Uygulamalar
Vergi Uyuşmazlıklarının Çözümü Konusunda İleri Sürülmüş Olan Görüşler
Vergi Yargısının Adli Yargı Kolu İçinde Yer Almasını Savunan Görüş
Vergi Yargısının İdari Yargı Kolu İçinde Yer Almasını Savunan Görüş
Vergi Yargısının Bağımsız Yargı Kolu İçinde Yer Almasını Savunan Görüş
Dünyada Vergi Uyuşmazlıklarının Çözümü
Vergi Uyuşmazlıklarını Adli Yargı Kolu İçinde Çözümleyen Ülkeler
Amerika Birleşik Devletleri’nde Vergi Uyuşmazlıklarının Çözümü
İngiltere’de Vergi Uyuşmazlıklarının Çözümü
Vergi Uyuşmazlıklarının İdari Yargı Kolu İçinde Çözümlendiği Ülke (Fransa)
Vergi Uyuşmazlıklarının Bağımsız Yargı Kolu İçinde Uygulandığı Ülke (Almanya)
Türkiye’de Vergi Yargı Sistemi
Kamu Harcamalarının Yargısı
Dünyada Kamu Harcamalarının Yargısı
Türkiye’de Kamu Harcamalarının Yargısı
Mali Yargı Konusunda Bir Model Önerisi
Yeni Bir Mali Yargı Kolu Oluşturulma Önerisinin Gerekçeleri
Mali Yargı Kolunun Oluşum Şekli
Önerilen Mali Yargı Kolunun Olumlu ve Olumsuz Yanları

 ÜÇÜNCÜ BÖLÜM Sayıştay’ın Teşkilat Yapısı
Sayıştay’ın Teşkilat Yapısı
Başkanlık
Sayıştay Başkanı
Başkan Yardımcıları
Yargı Oranları
Daireler
Daire Başkanları ve Üyeler
Temyiz Kurulu
Karar Organları
Genel Kurul
Daireler Kurulu
Diğer Organlar
Rapor Değerlendirme Kurulu
Denetim Planlama ve Koordinasyon Kurulu
Meslek Mensupları Yükseltme ve Disiplin Kurulu
Yüksek Disiplin Kurulu
Denetim ve Denetim Destek Grup Başkanlıkları
Başsavcılık
Sayıştay Mensupları
Meslek Mensupları
Sayıştay Başkanı
Sayıştay Başkanı’nın Nitelikleri
Sayıştay Başkanı’nın Seçimi
Sayıştay Üyelerinin Nitelikleri
Sayıştay Üyelerinin Seçimi
Sayıştay Başkan ve Sayıştay Üyelerinin TBMM’de Seçim Usulü
Daire Başkanlarının Seçimi
Sayıştay Denetçilerinin Nitelikleri ve Mesleğe Alınmaları
Başsavcı ve Savcılar
Başsavcı ve Savcıların Nitelikleri ve Atanmaları
Sayıştay Mensuplarının Hakları
İdari Personel

 DÖRDÜNCÜ BÖLÜM Sayıştay’ın Denetim Görevi
Denetim Bakımından Sayıştay’ın Kanuni Dayanağı
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası
Sayıştay Kanunu
Sayıştay’ın Denetim Alanı
Sayıştay’ın Görevleri
Sayıştay’ın Yetkileri
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu
Denetim Görevi ile İlgili Genel Bilgiler
Sayıştaylar İçin Uluslararası Belgeler
Uluslararası Standartlarda Sayıştay Denetimi
Mali Denetim
Uygunluk Denetimi
Performans Denetimi
Performans Denetimi
Dünyada Performans Denetiminin Gelişimi
Performans Denetimi Tanımı ve Amacı
Performans Denetiminde Temel Kavramlar
5018 ve 6085 Sayılı Kanunlarda Denetim
Sayıştay Kanunu’nda Denetim
Kamu Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nda Sayıştay Denetimi
6085 ve 5018 Sayılı Kanunlarda Mali Denetim
5018 ve 6085 Sayılı Kanunlarda Uygunluk Denetimi
5018 ve 6085 Sayılı Kanunlarda Performans Denetimi
Mali Denetim, Performans Denetimi ve Uygunluk Denetimi Karşılaştırması
Mali Denetim-Uygunluk Denetimi
Mali Denetim-Performans Denetimi
5018 Sayılı Kanun’da İç Denetim
İç Kontrolün Tanımı ve Amacı
İç Denetimin Tanımı ve Görevleri
5018 Sayılı Kanun’da İç Denetim Konusunda Düzenlemeler ve Sayıştay’la İlişkisine Dair Bir Değerlendirme

 BEŞİNCİ BÖLÜM Sayıştay’ın Yargı Görevi
Yargı Türleri ve Yargı Türlerinin Görevleri Konusunda Genel Bilgiler
Anayasa Yargısı
Adli Yargı
İdari Yargı
Sayıştay Yargısı (Hesap Yargısı)
Hesap Yargısı Konusunda Genel Bilgiler
Hesap Yargısının Niteliği
Sorumlular
Sorumluluk
Mevzuatımızda Sorumlular ve Sorumluluk
Bakanlar
Üst Yöneticiler
Harcama Yetkilisi
Gerçekleştirme Görevlileri
Muhasebe Yetkilisi
Kamu Zararı
Genel Olarak
Kamu Zararı Kavramı
Kamu Zararının Kapsamı
Kamu Zararı Kavramının Hukukun Çeşitli Alanları ile İlişkisi
İdare Hukuku ile İlişkisi
Borçlar Hukuku ile İlişkisi
Ceza Hukuku ile İlişkisi
Kamu Zararının Unsurları
Kamu Görevlisi
“Kamu Görevlilerinin Kasıt, Kusur ve İhmali”
Mevzuata Aykırı Karar, İşlem ve Eylemler
Kamu Kaynağında Artışa Engel veya Eksilişe Neden Olma
İlliyet Bağı
Sorumluluk
Kamu Zararının Tespiti
Kamu Zararının Tazmini ve Tahsili
Değerlendirme
6085 Sayılı Sayıştay Kanunu’na Göre Sayıştay’ın Yargı Görevi
Yargılamaya Esas Rapor
Raporların Dairelerce İncelenmesi
Hüküm Verme
İlamların Tebliği, Tavzihi ve Düzeltilmesi
İlamların Tebliği
Kararların Tavzihi ve Düzeltilmesi
İlamların İnfazı
Kanun Yolları
Kanun Yollarına Başvuru
Temyiz
Yargılamanın İadesi
Karar Düzeltilmesi
Hesap Yargılamasına İlişkin Diğer Konular
İçtihatların Birleştirilmesi
İdari Nitelikteki Kararların Birleştirilmesi
Danıştay Kararları ile Sayıştay Kararları Arasındaki Uyuşmazlık Hali
Hukuk Mahkemeleri Kanunu’nun Uygulanacağı

 ALTINCI BÖLÜM Sayıştay-Parlamento İlişkisi ve Yasama Denetimi
Bütçenin Siyasi Fonksiyonu
Bütçe Hakkının Tarih Gelişimi
İngiltere’de Bütçe Hakkının Gelişimi
Fransa’da Bütçe Hakkının Gelişimi
Almanya’da Bütçe Hakkının Gelişimi
Amerika Birleşik Devletleri’nde Bütçe Hakkının Gelişimi
Türkiye’de Bütçe Hakkının Tarihi Gelişimi
5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nda Raporlama
Faaliyet Raporları
Kesin Hesap Kanunu
6085 Sayılı Sayıştay Kanunu’nda Raporlama
Dış Denetim Genel Değerlendirme Raporu
Faaliyet Genel Değerlendirme Raporu
Mali İstatistikleri Değerlendirme Raporu
Genel Uygunluk Bildirimi
Diğer Raporlar
Kamu İktisadi Teşebbüsleri'nin Denetimi ve Raporlama
Denetim ve Raporlama ile İlgili Diğer Hususlar
Sayıştay Raporlarının Kamuoyuna Duyurulması
Türkiye Büyük Millet Meclisi’nden Gelen Denetim Talepleri
Uzman Görevlendirme
Raporlar Hakkında Değerlendirme
Kesin Hesabın Türkiye Büyük Millet Meclisi’nde Görüşülmesi
Bütçe Kesin Hesap İlişkisi
Kesin Hesap Kanun Tasarısının Görüşülmesi
Kesin Hesap Kanun Tasarısının Gerektiği Şekilde Görüşülmemesi
Kesin Hesabın Ayrı Bir Model İçinde Görüşülmesi
5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’na Göre Şeffaflık ve Hesap Verme Sorumluluğu
6085 Sayılı Sayıştay Kanunu’nun Yaklaşımı
Bir Model Önerisi
Kesin Hesap Kanunu Tasarısının Reddi

Kaynakça

Dizin

Kanunlar, Anayasalar, Referandum Dizini

_

Arife Coşkun

1959 yılında Antalya’da doğdu. 1980 yılında Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi, İktisat-Maliye Bölümü’nden mezun oldu. Aynı üniversitenin Sosyal Bilimler Enstitüsü’nde İşletme Yüksek Lisans eğitimini tamamladı.1982 yılında Sayıştay Başkanlığı’nda Denetçi Yardımcısı olarak göreve başladı. Genel ve katma bütçeli kuruluşlar, belediyeler vb. kuruluşların mali denetimi alanında çalıştı. 1996 yılında, İngiltere Ulusal Denetim Ofisi (NAO) danışmanlığında yürütülen, Sayıştay’daki ilk pilot performans denetimi projesinde yer aldı. Daha sonra ekip yöneticisi olarak, hazırladığı performans denetimi raporlarıyla, performans denetimi konusunda uzmanlaştı. BM, OECD, INTOSAI gibi uluslararası kuruluşların organizasyonlarında ve birçok ulusal sempozyumda denetim alanında tebliğ sundu, yayınlar yaptı. Dünya Sayıştaylar Birliği (INTOSAI) için ISSAI 5510: “Audit of Disaster Risk Reduction” / Afet Risklerinin Azaltılmasının Denetimi konulu INTOSAI Standardını hazırladı. Aynı konulu uluslararası ortak denetim çalışmasında proje yöneticisi olarak çalıştı. UNISDR, “The expansion of accountability framework and the contribution of supreme audit institutions.” The input paper prepared for the Global Assessment Report on Disaster Risk Reduction 2015, “Performans Denetiminde Veri Analizi”; Performans Denetimi Özet El Kitabı; Performans ve Risk Denetimi Terimleri Sözlüğü; Performans Denetimi- Pakistan Sayıştay’ı Uygulaması vd. yayınları bulunmaktadır. Arife Coşkun, Sayıştay’da Uzman Denetçisi olarak görevini sürdürmektedir.


Erdoğan Öner

1966 yılında Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Maliye ve İktisat Şubesi’ni, 1978 yılında İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi’ni bitiren Öner, 2006 yılında mali hukuk alanında doçent, 2011 yılında mali hukuk ana bilim dalında profesör oldu. 1966 tarihinde atandığı Maliye Bakanlığı’nda, 1966-1977 yıllarında Maliye Müfettiş Muavini ve Maliye Müfettişi olarak görev yapmış, Maliye Bakanlığı merkez ve yurt dışı teşkilatında sırasıyla; Gelirler Genel Müdür Yardımcılığı (1977 1979), Gelirler Genel Müdür Başyardımcılığı (1978-1981), Gelirler Genel Müdür Vekilliği (1981-1982), Türkiye’nin Avrupa Ekonomik Topluluğu Daimi Temsilciliği’nde (Brüksel) Maliye Müşavirliği (1982-1985), Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü (1987-1997), Maliye Bakanlığı Müsteşarlığı (1997-2000) ve Washington Büyükelçiliği Maliye Müşavirliği (2000-2003) görevlerinde bulunmuş ve 30 Eylül 2003 tarihinde emekli olmuştur. M. Kâmil Mutluer ve Ahmet Kesik ile birlikte yazdığı Bütçe Hukuku (İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları, 2005) Türkiye Bilimler Akademisi (TÜBA) tarafından, Yılın En İyi Ders Kitabı (2009) seçildi. Yazarların diğer eseri, Teoride ve Uygulamada Kamu Maliyesi (İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları, 2007) TÜBA tarafından 2009 Yılın En İyi Ders Kitabı dalında, Mansiyon Ödülü’ne layık görüldü. M. Kâmil Mutluer ile yazmış olduğu Teoride ve Uygulamada Mahalli İdareler Maliyesi (İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları, 2009) adlı kitap da TÜBA tarafından 2010’da Yılın En İyi Ders Kitabı olarak kabul edildi. Halen Ufuk Üniversitesi’nde Hukuk Fakültesi öğretim üyesi ve Adalet Yüksel Okulu Müdürü olarak görev yapmaktadır.


M. Kâmil Mutluer

1936’da Eskişehir’de doğdu. 1959’da İİTİA’yı ve 1967 yılında Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi’ni bitirdi. 1969-1970’te Londra’da bulundu. Eskişehir İktisadi ve Ticari İlimler Akademisi’nde doktora, doçentlik ve profesörlüğe yükseldi. Daha sonra Anadolu Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi adını alan bu eğitim kurumunda Öğretim Üyesi ve Akademi Başkan Yardımcısı oldu. 1982-1986 yılları arasında Hacettepe Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dekanı ve Maliye Bölüm Başkanı, 1986-1997 yıllarında YÖK ve 1988-1997 arasında YÖK Yürütme Kurulu üyesiydi. 1997-1998 yıllarında Başkent Üniversitesi’nde Öğretim Üyeliği, Rektör Yardımcılığı ve Hukuk Fakültesi Dekanlığı yaptı. 1998-2001 yıllarında T.C. Sayıştay Başkanı oldu. 2001-2003 yıllarında Çankaya Üniversitesi Rektörlüğü görevinde bulundu. 2003-2007 yılları arasında İstanbul Bilgi Üniversitesi Hukuk Fakültesi’nde öğretim üyesi olarak çalıştı. Erdoğan Öner ve Ahmet Kesik ile birlikte yazdığı Bütçe Hukuku (İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları, 2005) Türkiye Bilimler Akademisi (TÜBA) tarafından, Yılın En İyi Ders Kitabı (2009) seçildi. Yazarların diğer eseri, Teoride ve Uyulamada Kamu Maliyesi (İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları, 2007) TÜBA tarafından 2009 Yılın En İyi Ders Kitabı dalında, Mansiyon Ödülü’ne layık görüldü. Aynı zamanda Erdoğan Öner’le yazmış olduğu Teoride ve Uygulamada Mahalli İdareler Maliyesi (İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları, 2009) adlı kitapta Türkiye Bilimler Akademisi (TÜBA) tarafından yine yılın en iyi ders kitabı olarak kabul edildi. Prof. Dr. Kâmil Mutluer, halen Bilkent Üniversitesi Hukuk Fakültesi’nde Öğretim Üyeliği yapmakta, Vergi Hukuku, Kamu Maliyesi ve Bütçe Hukuku dersleri vermektedir. Aynı zamanda Ufuk Üniversitesi mütevelli heyeti üyeliği görevini de yürütmektedir. Avukatlık ve Yemenli Mali Müşavirlik mesleğine de sahip olan Mutluer, evli ve iki çocuk sahibidir.